地方政府EOD项目谋划实施“是”与“不是”的新理念
作者：和毅城市研究院 特聘专家 康峰
从2020年生态环境部发布《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》以来，EOD试点工作的推动受到社会各界的广泛关注，除了国家级试点项目，部分省份也相继推出了省级EOD试点项目库，EOD逐渐成为区域开发建设过程中必须重视的一种开发模式。
2023年12月，生态环境部发布了《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》（以下简称“实施导则”），导则主要在项目谋划的思路、资金平衡和金融支持、项目实施主体的组织以及项目实施和监督方面提出了具体明确的指导意见和工作要求，是对上一阶段EOD试点工作中项目谋划水平不足和融资落地难的问题提出了指导性的解决方案，同时也是对下一阶段的试点工作提出了严格要求，进一步落实按照以“金融支持”为判断标准建立“能进能退”的金融支持项目库的管理机制。
EOD是践行绿水青山就是金山银山理念的项目实践，重点着力于稳妥推进生态产品经营开发和推动生态产品价值有效实现。地方政府在EOD模式项目谋划中的新思路新理念，具体如下：
一、不是入库项目才需要按导则的要求谋划实施，而是导则给所有EOD项目的谋划和融资落地都给予了必要的指导和要求。
EOD试点的工作从2020年开始，多数金融机构也同步在尝试推动EOD项目的信贷支持工作，《关于深入打好污染防治攻坚战共同推进生态环保重大工程项目融资的通知》（环办科财函〔2021〕158号）提出“在中央项目库中补充建立金融支持生态环保项目储备库”，各家金融机构也将EOD项目的融资支持纳入了重点工作。但是随着金融监管方面对规范地方政府投融资平台信贷投放监督要求的加强，前期EOD试点阶段金融支持的问题也逐渐暴露，主要是整体资金平衡的可实现性水分很大，造成了一定的风险，重点的过度包装谋划问题在于：（1）项目谋划投资规模过大，往往项目规模都在20亿元以上，造成了许多地方资金平衡水平几乎必然性的过度包装；（2）产业项目的关联度和收益的可实现性存疑，大量“拉郎配”的项目收益虚高且缺乏具备经营能力的运营主体造成运营阶段收益实现的不确定性较大；（3）对外部资源及生态产品价值实现和收益机制的不清晰，在信贷投放审核阶段的不严谨，许多EOD项目外部资源和生态产品开发收益的落地性较差。
实施导则在考虑在库项目融资落地的问题基础上，实质上是针对金融机构在下一阶段对所有EOD项目的支持政策提出了对应的工作要求，“对项目内容中涉及的用地用海、资源能源、环境权益、人才技术等要素开展可获得性分析，强化项目可落地性。”因此，虽然在之前许多库外的EOD项目也大量获得银行贷款支持，但这其中有很大试点阶段的探索和不完备之处，随着EOD试点工作的推进，就金融支持政策的导向而言，并不只针对入库项目，而是针对所有需要落实银行融资的EOD项目的谋划。
二、不是以EOD模式下的片区综合开发项目为导向，而是重点针对精准性和确定性较好，实施风险较小的“反哺生态投入”项目优先实施金融支持。
从理论上分析，虽然EOD模式是以生态环境为导向，以区域综合开发为载体的综合开发模式，实施导则进一步明确了本阶段EOD实现的重点目标是“以产业增值收益反哺生态环境治理投入，践行绿水青山就是金山银山理念”和“解决生态环境治理缺乏资金来源渠道、总体投入不足、环境效益难以转化为经济收益等瓶颈问题”的初衷，并且明确了“片区综合开发项目”属于“实施规模大、周期长、不确定因素多、政策风险大的暂不纳入”项目，一方面是打消了地方政府通过EOD模式继续实施大规模片区开发的念想，避免了项目对房地产市场的依赖和新增政府隐性债务的风险，另一方面也是推动把“金山银山”的落实更多地面向广泛的产业资源和自然资源，破除地方政府对土地资源依赖的局限性。在这种情况下，目前大量存在的以EOD模式包装的片区开发项目都需要进行重新拆分调整和重新谋划，许多项目都需要调整为“EOD+城市更新+市场化开发+低效用地盘活”的综合概念的多元主体多级次的开发模式才有继续实施的可能。
三、不是目录范围内的生态环境治理项目都适合谋划EOD，而是强调以解决生态环境问题和以具备外部经济性的项目且外部经济性可以实现统一的内部化的项目为重点。
前期试点政策对金融支持生态环保项目储备库提出了重点支持的八大方向项目，所以目前大部分EOD项目还是围绕符合八大方向的生态环境项目为核心的组合式项目。实施导则明确了对项目的“精准性”要求，“生态环境治理措施能够有效改善生态环境质量、提高生态环境品质。仅以调水、水资源利用为目的水系连通，或仅为河道清淤、防洪堤坝、边坡维护、滑坡治理、景观绿化等，而无实质性生态环境治理内容的不纳入”。因此，有些项目虽然在八大方向的目录范围内，但是导则提出了“生态环境问题不突出”的项目实质上难以有效谋划出合适的EOD项目，其根本在于导则明确的“EOD项目是实现生态环境治理外部经济性内部化的创新性项目组织实施方式”。如果谋划的生态环境项目并不具备较强的“外部经济性”，从收益反哺生态投入的角度很难解释这种“采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式”实现“整体资金平衡”的合理性。
实施导则针对这种外部经济性的内部化进一步提出了“分析一体化实施的可行性”的要求，对于“项目用地用海、经营权益、预期收益等能够依法依规归属于同一个市场主体。项目投资建设与运维经营等由该主体统筹推进、一体化实施。仅涉及项目建设，不包含生态环境治理运营维护和关联产业生产经营的项目不适宜采用 EOD 模式。”“市场主体或其成立的 EOD 项目公司作为项目实施主体，须具备项目投资建设与运维经营能力，经营范围包括相关生态环境治理和产业经营内容。项目实施主体不得仅为工程建设单位、财务投资人等。”
四、不是过度包装产业项目的收益来覆盖公益性项目的还款需求，而是根据明确的生态环境项目和产业项目关联性的理论关系开展关联产业项目的选择和谋划。
在对外部经济性内部化的理论落实机制上，实施导则对关联产业项目和生态环境项目的关联性提出了具体的理论分类，在提出“生态环境治理与关联产业内容深度融合，空间临近或形成上下游产业链关系，互为条件”的要素关联关系的基础上，提出了“生态环境依赖型”“生态环境敏感型”“人才集聚型”和“生态环境治理和产业链复合型”等产业关联类型，具体包括：“（一）生态农业、林下经济、经济作物种植、生态旅游、医疗康养、休闲娱乐、文化创意等生态环境依赖型产业；（二）数字经济、洁净医药、精密仪器等生态环境敏感型产业；（三）高新技术创新创业等人才聚集型产业；（四）在沙漠、戈壁、荒漠等区域发展光伏、种植养殖与加工等复合型产业；（五）其他与生态环境治理关联性强、市场前景好的产业。”这种分类的方法，进一步指导了EOD项目谋划过程中的关联产业项目的选择和谋划，同时也对下一步金融机构判断过度包装产业项目收入提供了参考意见，即便是非入库项目，关联性不足和市场前景不明的，在产业关联上不存在“依赖关系”、“敏感关系”、“生态集聚人才”和“产业链关系”的项目，被金融机构判定为过度包装收益的可能性较大。
五、不是单纯强调严控政府支出责任，而是在建立健全生态产品价值实现机制的基础上推动市场化运作和金融创新。
实施导则再次明确了EOD项目“根据分析结果对项目边界与内容进行优化调整，确保不依靠政府资金投入即可实现项目资金自平衡”、“合同中不得以任何形式约定政府支出责任和融资担保等涉及政府隐性债务的事项”的要求，并且明确了涉及政府支出责任的“城镇生活污水、垃圾处理设施等”、“生态环境监测监管等能力建设”以及“调查评估等工作任务”类型项目或任务不纳入生态环境治理项目范围。从表面上看，是在严控政府支出责任，并不支持政府和市场的多元投入机制，给EOD项目资金平衡的谋划带来了一定的难度，但是在现有政府支出责任管理机制尚不完善的情况下，选择这样的路径，才能真正“践行绿水青山就是金山银山理念”，“积极稳妥推进生态产品经营开发”和“推动生态产品价值有效实现。”
《中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》明确了建立健全生态产品的“调查检测机制”、“价值评价机制”、“经营开发机制”、“保护补偿机制”、“价值实现保障机制”和“价值实现推进机制”，其中，关于“生态产品的价值核算和结果应用”、“拓展生态产品价值实现模式”和“推动生态资源权益交易”，特别是在建立健全“纵向和横向的生态保护补偿机制”方面，都对EOD模式下的生态产品价值实现提出了高标准的要求，因此EOD模式的试点，更高的目标在于在建立健全生态价值实现机制的同时，探索在现代化的生态管理机制下实现生态环境治理市场化的路径方法，实现政府引导机制下的市场配置资源的高效治理。
建立这种政府引导的机制，确实不是一蹴而就的，更重要的是作为市场核心部门的金融部门能否认可这种机制，才是实现市场化运作的核心条件。从表面上看EOD项目融资落地难，似乎是金融部门的支持力度不够，但其实是金融部门为市场化的运作站了最重要的守护岗位，说明我们“建立健全生态产品价值实现机制”和“加大绿色金融支持力度”的工作还任重道远。实施导则同时也“鼓励金融机构探索开发适用于EOD 项目特点的金融产品和服务”，相信我国绿色金融的发展会给下一阶段EOD的谋划实施带来更多的亮点，也相信公共财政会在支出机制清晰的情况下发挥在EOD项目中的重要作用。
六、不是谋划和实施可以内容不同分别实施，而是谋划、支持、实施、监督一体化监管。
实施导则明确了一项重要的要求，即“项目入库后内容原则上不得调整，重大变更需按照新项目重新入库。注重项目建设和后期运营，确保生态环境质量稳步改善和产业可持续发展”，也包括“项目实施主体按照企业投资项目核准或备案有关规定，开展 EOD 项目整体立项”。导则从立项和入库的角度要求入库内容和金融支持内容的统一性，有效地避免了谋划项目和实施项目过程中的核心内容调整和分类实施，保障了“反哺机制”的实现性，避免了前期谋划阶段刻意包装资金平衡，公益性项目和经营性项目分类实施，造成无法完整实施EOD项目从而新增政府债务的情况。导则同时还建立了评估监督机制，要求“项目组织主体和实施主体应加强项目评估”、“项目组织主体在项目进入运营期第二年开展项目后评价，对项目 EOD 模式符合性、项目目标实现情况、实施效益与经验等开展分析和总结。”
这样就要求EOD在项目谋划的初期，就要有高标准的严谨性和专业性，谋划团队除了能够对生态环境治理技术有准确的把握，还需要对项目投资规模有相对准确的估算，除了对项目市场主体合作的交易结构设计合理性有准确的判断，同时还要对产业项目的投资规模和经营分析有丰富的经验，这对于单一的咨询机构或者设计单位都带来了很大的挑战。对于地方政府而言，则需要更专业的成员服务单位组成联合体，实施全过程咨询，共同服务项目的谋划和决策支持。
七、不是地方资源不足导致EOD项目谋划难度大，而是地方政府项目谋划思路有待调整，谋划组织工作水平有待进一步提高。
根据实施导则的要求，EOD项目的谋划需要“识别发展空间大、市场预期好、项目收益佳、反哺能力强的优势产业。分析生态环境治理对优势产业的价值提升作用，将价值提升空间较大的优势产业确定为关联产业。”实施导则大胆地提出了EOD谋划的“逆向思维”，一改以往大家以“生态环境项目”为核心寻找关联产业的思维模式，提出了以”地方优势产业“为基础，分析寻找“赋能优势产业的生态环境治理项目”的新的思维模式，这种提法非常符合目前EOD项目谋划的实际情况，即目前区域生态环境治理的普遍欠账较多，有治理需求的项目资源较多，而具备“反哺”能力的优势产业资源稀缺，因此紧紧围绕“优势产业”展开谋划，既是在保障EOD项目谋划的可落地性，也是从市场配置资源的角度论证生态环境项目的急迫性和必要性。
导则明确提出“项目组织主体建立工作机制，组织有关部门开展项目谋划。”只有有效的组织工作才能真正推动项目的谋划进展。导则所明确的工作思路和方法恰恰降低了地方政府谋划项目的难度，提高了EOD模式的区域适用性，为EOD模式的进一步推广打下了基础。
首先是地方必然存在的优势产业或者具有“比较优势”的产业，优势产业能够带来较好的市场前景和满足金融机构信贷支持的现金流，而“比较优势”产业，则代表着更低的要素机会成本，从而在资源要素利用上带来了成本差异，而这种成本差异同样能够保障其市场地位和金融支持。
其次是EOD项目的长周期金融支持政策，“优势产业+信贷周期红利”的模式，可以较好地利用产业项目回收周期相对较短的优势，例如产业项目的动态回收周期是10年，而EOD项目贷款的周期为20年，则产业项目在20年的现金流收益中就可以结构性地划分给公益性生态环保项目实现整体资金平衡。这种回收周期和还款周期的差异，在低成本的信贷支持利率下，大大降低了对产业项目的“反哺能力”的要求。
最后，也是最重要的一点，优势产业项目的市场化运作水平较高，很多项目都是由社会资本投资，不需要政府过多地参与，所以很多地方政府并不愿意从市场上把优势产业的项目和生态环境项目实施整合，因此落实到咨询单位手上的产业项目往往都是本身市场化程度不高，可融资性不足的项目。这样的项目自身的运作难度就很大，更加无从谈起“反哺”机制的EOD项目谋划。而对于地方政府而言，市场化程度较好的优势产业的收益中，确实是包含了生态产品的价值的，如果不能在充分尊重市场规则的前提下，通过EOD模式探索这种“生态反哺”，那么就无法建立起区域可持续的生态环境治理机制。因此，地方政府舍得拿出合适的优势产业项目，依靠优秀的咨询团队，以“地方优势产业”为核心发散关联“突出生态环境问题”，以关联产业依赖的环境资源、自然资源为纽带，在适宜的投资规模下，既实现产业对生态的反哺，又实现生态对产业的促进，最终就能探索出先进的EOD模式。
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